JAKARTA – Di setiap negara demokrasi, hubungan antara pemerintah sipil dan militer selalu menjadi salah satu ukuran penting untuk menilai kualitas demokrasi. Perdebatan ini bukanlah sesuatu yang baru. Sejak Samuel P. Huntington menerbitkan The Soldier and the State (1957), para ilmuwan telah berusaha menjawab satu pertanyaan mendasar: sampai di mana militer dapat dilibatkan dalam urusan pemerintahan tanpa mengurangi supremasi sipil? Pertanyaan yang sama kembali mengemuka di Indonesia hari-hari belakangan pada masa pemerintahan Presiden Prabowo Subianto.
Bukan semata karena latar belakang militernya, melainkan karena semakin luasnya keterlibatan institusi militer, baik aktif maupun purnawirawan, dalam berbagai sektor pemerintahan, pembangunan ekonomi, pendidikan, hingga pengelolaan badan usaha negara. Meskipun fenomena tersebut belum dapat disimpulkan sebagai kemunduran demokrasi (democratic backsliding). Namun, cukup kuat untuk memunculkan pertanyaan akademik mengenai arah perkembangan hubungan sipil-militer Indonesia dalam beberapa tahun ke depan.
Fenomena Masuknya Kembali Militer ke Ranah Sipil
Gejala-gejala perubahan itu tampak melalui berbagai kebijakan yang menempatkan unsur militer pada ruang-ruang yang selama dua dekade terakhir lebih banyak dikelola oleh birokrasi sipil. Program Koperasi Desa Merah Putih (KDMP), misalnya, melibatkan struktur teritorial TNI dalam proses pendampingan di tingkat desa. Demikian pula dengan Sekolah Garuda, Sekolah Rakyat, berbagai program ketahanan pangan, hingga pelaksanaan Latihan Dasar Kepemimpinan (Latsar) yang mulai mengadopsi pendekatan semi-militer.
Di tingkat elite pemerintahan, tidak sedikit purnawirawan TNI maupun Polri menduduki jabatan strategis di kementerian, lembaga negara, dan BUMN. Masing-masing kebijakan tentu memiliki argumentasi administratif dan politik yang berbeda. Akan tetapi, jika dipandang secara keseluruhan, terlihat adanya kecenderungan meningkatnya peran militer dalam domain yang sebelumnya merupakan wilayah administrasi sipil.
Dari sudut pandang civil-military relations, kondisi tersebut belum otomatis berarti Indonesia sedang berubah menjadi negara militer (military state). Huntington justru membedakan antara profesionalisme militer dengan dominasi politik militer. Menurutnya, demokrasi yang sehat tetap memungkinkan militer berkontribusi terhadap kepentingan nasional sepanjang berada di bawah kontrol sipil yang efektif (objective civilian control). Masalah mulai muncul ketika batas antara fungsi pertahanan dan fungsi pemerintahan sipil menjadi semakin kabur. Pada titik itu, hubungan sipil-militer tidak lagi sekadar berbicara mengenai profesionalisme angkatan bersenjata, tetapi mulai menyentuh persoalan distribusi kekuasaan dalam negara.
Naik Turun Relasi Sipil-Militer
Pandangan yang lebih kritis dikemukakan oleh Amos Perlmutter melalui konsep praetorian state dalam artikel jurnalnya The Praetorian State and Praetorian Army (1969) dan bukunya The Military and Politics in Modern Times (1977). Dalam perspektif Perlmutter, praetorianisme tidak selalu ditandai oleh kudeta militer atau pengambilalihan kekuasaan secara langsung. Dalam negara praetorian, kelembagaan sipil cenderung lemah dan tidak stabil, sehingga militer tumbuh berkembang menjadi aktor politik independen yang berpengaruh dominan dalam proses pengambilan keputusan negara. Baik sebagai penguasa langsung (ruler) maupun penguasa di balik layar (arbitrator/ guardian). Pengaruh tersebut dapat muncul melalui penempatan personel militer di birokrasi, kontrol terhadap lembaga strategis, maupun keterlibatan dalam pengelolaan sumber daya ekonomi. Karena itu, praetorianisme sesungguhnya merupakan spektrum, bukan kondisi biner antara demokrasi dan kediktatoran.
Meski demikian, berhati-hati dalam menggunakan konsep tersebut sama pentingnya dengan bersikap kritis terhadap perkembangan yang terjadi. Tidak setiap peningkatan peran militer identik dengan praetorianisme. Negara seperti Pakistan adalah contoh klasik dari sebuah negara praetorian dalam kajian ilmu politik dan relasi sipil-militer. Secara historis, Pakistan bertransformasi menjadi negara praetorian sejak 1947, selepas merdeka dari Inggris. Ketidakstabilan politik sipil akibat perebutan kekuasaan dan konflik perbatasan dengan India terkait Kashmir, adalah pemicu menguatnya pengaruh birokrasi dan militer (civil-military oligarchy) karena politisi sipil dinilai gagal membangun kelembagaan yang solid (Hasan-Askari Rizvi, 2004).
Konsolidasi praetorianisme di Pakistan dimulai sejak Oktober 1958, ketika kudeta militer pertama pimpinan Jenderal Ayub Khan menandai dimulainya rezim praetorian secara formal. Militer mengambil alih kekuasaan langsung dan mengklaim dirinya sebagai “agen modernisasi” serta pelindung stabilitas nasional. Praetorian secara struktural dilembagakan sejak 1969 dan bertahan hingga saat ini. Pergantian wajah praetorianisme melalui rangkaian kudeta pun mewarnai suksesi kepemimpinan militer. Mulai dari Yahya Khan pada 1969, Zia-ul-Haq pada 1977 dan Pervez Musharraf pada 1999. Bahkan ketika pemerintahan sipil terpilih secara demokratis, militer tetap memegang kendali atas isu-isu vital seperti kebijakan luar negeri, keamanan nasional, pertukaran kekuasaan, hingga imperium bisnis militer.
Tendensi praetorian state di Thailand mencerminkan pola di mana militer bertindak sebagai “penjaga negara” yang secara rutin mencampuri politik, baik melalui kudeta maupun pengaruh struktural dalam pemerintahan. Dalam konteks Thailand, militer bukan hanya sekadar alat pertahanan, tetapi menjadi aktor politik dominan yang bersaing dengan partai sipil dan bahkan bersekutu dengan monarki. Kudeta 2006 yang menggulingkan Thaksin Shinawatra dan kudeta 2014 yang membawa Jenderal Prayuth Chan-ocha ke tampuk kekuasaan menunjukkan bagaimana transisi demokrasi terputus oleh intervensi militer. Chambers (2024) menyebut Thailand sebagai praetorian kingdom, di mana militer dan monarki membentuk poros kekuasaan yang sulit ditembus oleh institusi demokratis. Fenomena ini menegaskan bahwa meskipun Thailand memiliki pemilu reguler, tendensi tersebut tetap terjadi karena legitimasi politik lebih ditentukan oleh kekuatan militer daripada mekanisme representatif.
Sebagai komparasi lain, Korea Selatan pada dekade 1961–1987 memang menunjukkan bagaimana dominasi militer pernah menjadi fondasi pembangunan ekonomi sekaligus pembatasan kebebasan politik (military-bureaucratic regime), terutama pada era Park Chung-hee (1961–1979) dan Chun Doo-hwan (1980–1988). Namun setelah proses demokratisasi sejak 1987, Korea Selatan justru menjadi contoh kesuksesan supremasi sipil (civilian control). Negara tersebut berhasil menempatkan militer kembali di bawah kontrol sipil tanpa menghilangkan profesionalismenya. Pengalaman ini menunjukkan bahwa keterlibatan militer dalam pembangunan dapat memiliki konsekuensi yang sangat berbeda bergantung pada desain kelembagaan dan mekanisme akuntabilitas yang mengiringinya (Aurel Croissant, 2004)
Perbandingan lain dapat ditemukan di Turki. Selama puluhan tahun, militer diposisikan sebagai penjaga ideologi negara dan memiliki legitimasi untuk melakukan intervensi terhadap pemerintahan sipil ketika dianggap menyimpang dari prinsip-prinsip republik. Setelah era Recep Tayyip Erdoğan, pengaruh politik militer memang berhasil dikurangi. Namun, konsolidasi kekuasaan yang kemudian terjadi justru berpindah ke tangan eksekutif. Pengalaman Turki mengingatkan bahwa mengurangi dominasi militer saja tidak otomatis menghasilkan demokrasi yang lebih sehat apabila tidak diikuti penguatan lembaga-lembaga demokrasi lainnya (Ümit Cizre, 2011). Militer Turkir melakukan serangkaian intervensi pada 1960, 1971, 1980 dan 1997, meski tidak selalu mengambil alih pemerintahan secara permanen. Karenanya, kasus empiris intervensi militer di Turki sering disebut sebagai guardian military atau popular praetorian military (Ali C. Ilvan, 2021).
Kasus Mesir bahkan memperlihatkan pola intervensi militer yang lebih ekstrem. Sejak penggulingan Presiden Mohamed Morsi pada 2013, militer tidak hanya menjadi institusi pertahanan, tetapi juga aktor ekonomi yang menguasai berbagai sektor strategis. Di sana, batas antara negara, pemerintahan, dan institusi militer semakin sulit dibedakan. Situasi seperti itu berbeda dengan Indonesia saat ini. Namun, pengalaman Mesir menunjukkan bahwa perluasan peran militer dalam administrasi publik dan ekonomi dapat secara bertahap mengubah konfigurasi hubungan sipil-militer apabila mekanisme pengawasan demokratis melemah (Kårtveit & Jumbert, 2014).
Tendensi Kemunduran Demokrasi: Kekhawatiran Berlebih?
Sejumlah ilmuwan kontemporer, seperti Steven Levitsky & Lucan Way (2010), dan Nancy Bermeo (2016), mengingatkan bahwa kemunduran demokrasi (democratic bakcsliding) pada abad ke-21 jarang terjadi melalui kudeta bersenjata seperti pada era Perang Dingin. Demokrasi lebih sering mengalami erosi (democratic erosion) secara bertahap melalui perubahan kelembagaan yang tampak legal, tetapi secara perlahan mengurangi mekanisme pengawasan terhadap kekuasaan. Dalam konteks itu, indikator yang perlu diamati bukan hanya banyaknya personel militer yang menduduki jabatan sipil, melainkan juga bagaimana independensi birokrasi, kebebasan media, peran parlemen, kekuatan lembaga pengawas, dan ruang partisipasi masyarakat berkembang dari waktu ke waktu.
Pada akhirnya, terlalu dini menyimpulkan bahwa Indonesia sedang bergerak menuju praetorian state atau bahkan otokrasi. Bukti empiris yang tersedia saat ini belum cukup untuk mendukung kesimpulan tersebut. Namun demikian, berbagai kecenderungan yang muncul layak menjadi objek pengawasan publik dan kajian akademik yang serius. Demokrasi tidak hanya bertahan karena pemilu diselenggarakan secara berkala (demokrasi elektoral prosedural), tetapi juga karena adanya keseimbangan antara legitimasi elektoral, kapasitas pemerintahan, dan supremasi sipil atas institusi keamanan.
Sejarah banyak negara menunjukkan bahwa keseimbangan tersebut dapat bergeser secara perlahan tanpa selalu diawali oleh peristiwa dramatis. Justru karena prosesnya sering berlangsung bertahap, kewaspadaan institusional menjadi jauh lebih penting daripada sekadar perdebatan politik jangka pendek. Indonesia masih memiliki kesempatan untuk memastikan bahwa penguatan kapasitas negara berjalan seiring dengan penguatan demokrasi, bukan menggantikannya.
Sumber:
Bermeo, N. (2016). On Democratic Backsliding. Journal of Democracy, 27(1).
Chambers, Paul. (2024). Praetorian Kingdom: A History of Military Ascendancy in Thailand. ISEAS-Yusof Ishak Institute.
Cizre, Ümit. (2011). Civil-Military Relations Beyond Dichotomy. Turkish Studies.
Croissant, Aurel. (2004). Riding the Tiger: Civilian Control and the Military in Democratizing Korea. Armed Forces & Society.
Huntington, S. P. (1957). The soldier and the state: The theory and politics of civil-military relations. Harvard University Press.
Huntington, S. P. (1968). Political order in changing societies. Yale University Press.
Huntington, S. P. (1991). The third wave: Democratization in the late twentieth century. University of Oklahoma Press.
Ilvan, Ali C. (2021). Guardians Of The Regime: The Military as An Aspect of Continuity in Turkish Political Life. Thesis. Yeditepe University. Institute Of Social Sciences. Master Program In Political Science And International Relations
Kårtveit, Bård, & Jumbert, Maria G. (2014). Civil-Military Relations in the Middle East: A Literature Review. CHR Michelsen Institute
Levitsky, S., & Way, L. A. (2010). Competitive authoritarianism: Hybrid regimes after the Cold War. Cambridge University Press.
Nordlinger, E. A. (1977). Soldiers in politics: Military coups and governments. Prentice-Hall.
Perlmutter, A. (1969). The Praetorian State and the Praetorian Army: Toward a Taxonomy of Civil-Military Relations in Developing Polities. Comparative Politics, 1(3)
Perlmutter, A. (1977). The military and politics in modern times: On professionals, praetorians, and revolutionary soldiers. Yale University Press.
Richter, William L. (1976). Persistent Praetorianism: Pakistan’s Third Military Regime. Pacific Affairs, University of British Columbia
Rizvi, Hasan A. (2004). Pakistan: Civil-Military Relations in a Praetorian State. ANU E Press
Shah, Aqil. (2021). Pakistan: Persistent Praetorianism. Oxford Research Encyclopedia of Politics.
